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　　中国国防科技变革将释放井喷式的能量

　　编者按：本文译自兰德公司报告《中国军事现代化、机遇和局限》第五章。该报告系

美国空军资助研究项目，本刊略编译发表，旨在介绍美国主流战略研究机构的主要观点和成果，并非同意或证实文中观点与数据。值得读者注意的是，美国的对华军事问题研究是为美国最高利益服务的，也是从有利于美国的立场出发的，同时也反映报告撰写者的某些观念与偏见，望广大读者明鉴。

　　口基思·克莱恩罗杰·克里夫等原著 张宏飞 编译

　　军事变革：中国增强国防工业能力的新战略

　　原文认为：中国增强国防工业能力的新战略包括三种主要因素。首先是有选择地进行现代化建设。中国领导人认识到，在现有经济规模和技术水平下，全方位研制高性能武器代价过高，苏联曾因此迟滞了国家经济发展。中国关注的是在关键领域取得突破，这些领域的具体情况很少向外界透露，这一篇文章谈及中国正努力拓展航天、导弹研制及电子技术能力，另一篇文章提出要集中力量发展“C4ISR系统，精确打击武器及其他高技术武器。”

　　其次，中国将加强军民合作。虽然在军转民方面存在困难，但中国领导人仍然确信军品和民品相结合是发展先进军事力量的关键因素。虽然80年代初的最主要愿望是使军工企业利用技术能力在民品市场赚取利润，但目前已转为通过参与民品制造，使军工企业获得双重用途技术并以此制造武器。中国领导人还期望军上企业通过制造民品维持偿付能力，从而减少政府维持军工企业运行的资金。

　　最后是获取国外先进技术。中国认为这种做法并不削弱国防工业独立自主的长远目标。与世界先进水平相比，中国国防工业处于相对落后状态，中国领导人确信，最好的方法是引进那些能制造最先进军事装备的技术及现成装备，直到中国能自行研制高性能武器。

　　中国正在将这种战略付诸实施。目前，据俄岁斯媒体报道，俄罗斯专家正在沈阳飞机公司向中国工人传授采用进口材料和零部件组装苏一27战斗机的工艺方法，还培训中国工人和工程师自行研制多种重要零部件。巾国还通过合作设计和制造先进战斗机，从以色列飞机工业公司获得武器研制知识，并从大量在中国军工企业工作的俄罗斯专家那里获得了帮助。除了从国外获取相关知识外，中国还引进了制造高性能武器所需的机械设备。

　　虽然中国一直在全方位引进国外技术，但国防工业制造高性能武器的能力仍取决于军工企业研制能力。出口管理及国外企业维持竞争优势的努力将阻止中国全面获取机械设备、材料和工艺知识并研制出符合需求的高性能武器。中国必须依靠国内军工企业获得多种材料、机械设备和工艺知识，并与引进技术相融合，研制完整的高技术武器。

　　★变革目标：效率、竞争与企业自主权

　　、 1998至1999年改革的日标与调整国防工业结构和完善军工企业激励机制相关。日标之一是进一步实现政企分开。虽然生要军工企业已在1993年由部委转制为总公司，但其运行形式仍类似干过去的部委，它们不仅参与武器装备制造，而且负责制定法规制度和政策，由此导致的利益冲突对军工企业提高效率造成了严重阻碍。 目标之二是在国防工业“适度”引进竞争机制。由于国防工业所属企业都由一家总公司控制，因此与多公司竞争相比，军工企业改进技术和管理的进程非常迟缓。 目标之二是增加军工企业自主权。在过去的部委式管理体制下，五大公司所属军工企业名义上拥有自主权，但实际上仍是官僚体系内的上下级关系，下属企业的决策和内部管理自主权极少，从而阻碍了企业的创造性。

　　在赋予军工企业更多自主权的同时，也要求它们对“底线”采取负责态度。与许多国有企业一样，军工企业虽亏损严重但却不会受到惩罚。亏损军工企业不允许破产，由国家提供补贴或银行贷款以弥补收支差额。这种缺乏财务约束的行为不仅使军工企业失去了减亏动力，也不会使其形成创新动机，因为企业生存与产品质量没有任何关系。此外，政府还试图提高国防工业的横向和纵向融合程度。军工企业虽然处于科层式管理体系中，但都倾向于自行其是，很少进行协作和信息共享。上述改革试图将过去一直相互独立运行的研究和制造流程相结合。

　　概言之，中国领导层的目标是将国防工业改组为三类企业：集中力量从事军品制造的“骨干企业”，同时制造军品和民品的企业，以及在主要从事民品制造的同时运用技术能力提高科技总体水平的企业。

　　★对军工产业结构的彻底改革

　　从1998年开始，中国开始实施一系列政策，对国防工业结构和运行方式进行彻底改革，这次改革在中央政府和企业层移展开。改革的总体目标是在中央政府层次实现武器装备采购的集中化和标准化，同时在军工企业层次对运行实施分散化管理，以增强企业提高效率和加强创新的云力。

　　中央政府层次的改革主要采取两项重大改革措施，彻底改变武器采购流程。首先，在九届人大期间，中央政府取消了成立于1982年的由解放军占主导地位的国防科工委(COSTIND)，并代之以采用相同名称但由国务院控制的机构。在国防采购和武器制造方面，新国防科工委严格界定了职责、资源和权力。它不再参与新型军事装备的采购决策或直接管理军工企业。与以前不同，新国防科工委未掌握任何采购资金，因此对采购决策的影响小得多。新国防科工委的任务包括协调军方与军工企业的采购谈判，军方通过国防科工委协调各军工企业的项目竞标，并确保企业严格履行合同。解放军官员表示，由于国防科工委已成为政府机构，因此在确保履行合同条款时比企业更值得信任。虽然其他部门控制了绝大部分国防研发经费，但国防科工委还掌握有一些用于基础和应用研究的经费，而后者不能直接用于武器制造。

　　新国防科工委被取消了直接管理军工企业的职能。它作为大型军工企业的管理和立法机构，职责主要包括制定相关法律法规，管理国防科学技术的发展，组织国际交流，与其他国家进行防务合作及武器出口，对军品出口实施管制等。因此，新国防科工委主要是对军工企业实施政府管制职能，并使企业享有自主权(老国防科工委在很大程度上干预企业行为)。这种改革的目标是使军工企业将精力集中于与武器制造、成本控制和赢利能力相关的业务决策。

　　新国防科工委的职能也在不断扩展，可能会超越单纯的管理和立法事务。1998至2003年担任国防科工委主任的刘积斌指出，国防科工委的职责包括“对国防科学技术进行监督和管理”，并负责制定、组织和协调国防工业发展计划。这种监督、组织和协调的精确定义目前仍不明确，从而表明该机构仍处于政府和企业职能交错的状态。

　　另一项重要的结构改革是在1998年4月组建解放军总装备部(GAD)。总装的职能包括老国防科工委的武器装备采购职能，以及原属于总参谋部通用装备部和总后勤部下属部门的相关职能。总装负责对解放军武器系统(从研发到退役)的全寿命管理，并负责组织武器测试、评估和训练基地建设。此外，总装通过所属科技委员会，在范围更广的与军事现代化、国防采购及武器出口控制和不扩敞等政策讨论中发挥作用。

　　国防科工委的“民 事化”改革和组建总装具有双重意义。首先，这些政策调整使武器装备采购系统更趋于集中管理。以前，解放军武器采购职能分散于大量地方和军队机构，各机构间存在截然不同和互相冲突的利益矛盾。体制改革后，判断解放军武器装备需求并予以相应满足的主要任务由总装承担，它负责接收总参和各军种提供的信息。总装的组建有助于加强采购过程中研发和制造的联系。此前，研发和制造相互分离，导致低效运行及武器设计和制造缺乏关联。总装目前负责确定武器装备研制目标和优先发展项目，并为整个武器制造流程(从武器装备研发到试验和评估、制造、管理及最终退役和换装)提供资金。

　　其次，改革将武器装备的制造方与采购方区分开来。这种调整使采购系统结构进一步合理化，目标在于减少利益冲突和腐败。总装代表军方利益，而国防科工委作为政府机构，主要处理国防工业发展计划及管理事务。由于总装掌握武器装备采购资金，因此军方利益与需要在武器制造过程中起着决定性作用。当老国防科工委享有武器制造决策权时，虽然它由解放军和国防工业部门代表组成，但国防工业利 益占主导地位。在许多情况下，解放军武器装备采购由 军丁：企业制造能力(而不是军方实际需求)决定，军工企业利益受到老同防科工委的支持。

　　除上述大规模结构改革外，政府还实施了优化武器采购流程的各种政策。虽然绝人部分政策刚刚出台，对武器装备制造的影响尚难以判断，但其采纳和实施表明r中央政府对改革武器装备采购体系以及提高武器装备制造能力的严肃态度。据中国官员称，这些改革政策的背景日标包括：军品采购系统的标准化和集中化；建立基于法律的采购系统并以此保护军方和企业的合同权利和责任；在国防采购中建立公开招标和谈判的市场竞争机制；提高武器采购人员素质和专业化程度。

　　上述改革表现为几种形式。首先(也是最重要的)，解放军试图建立一种标准化、集中化和法制化的武器装备采购流程。中国自1990年首次建立采购法律制度以来，已颁布了大量法律法规。2002年10月，时任中央军委主席的江泽民签署命令，发布和施行《中国人民解放军装备采购条例》，主要从采购计划、采购方法、装备采购程序、装备合同签订程序、合同执行及采购国外武器装备等几个方面规范国防采购系统。

　　该制度还要求加快建立军购的竞标体系，1998年成立总装时就开始讨论这个问题。在新体制下，军工企业被要求以“市场价格”参与某些军品合同竞标，由于国防工业严重依赖政府补贴且竞争程度有限，因此这种概念非常模糊。据中国有关报道称，政府已决定建立特殊采购部门，并最终统一解放军的所有采购活动。新华社。篇报道指出“改革的主要任务是调整采购模式，并对分散于各个部门的采购项目，尽可能由专门负责采购的部门实施集中采购…由此逐步建立起集中采购模式。”该机构将负责解放军除保密项目、50万元以上的材料和装备以及200万元以上的工程项目之外的所有采购。此外，建筑面积超过2000平方米的工程建设项日必须公开招标。这种新采购制度于2005年前在解放军和武警部队中试点，并计划十2005年后在全军施行。新采购机构的有限范围及相关限制表明，它只负责准军品(如军装)的集中采购，而未涉及到主战武器的采购。

　　企业层次改革政府实施了覆盖面更广的改革政策，试图改变政府和军工企业之间的关系。中央政府的主要目标是实行政企分开，通过使企业直接面对市场压力、实施更严格预算约束、使企业减少对国家依赖及减轻企业社会负担等措施，提高军工企业的市场导向度。政府启动了几种不同类型的改革并以此改变军工企业运行模式。

　　主要军工企业的改革始于1999年7月，即把原五大核心军工企业各分为两家集团公司，2002年底又成立了一家国防电子工业集团公司。这些结构重组主要有两方面目标。其中较明显的目标是为军工部门引入竞争机制。领导层希望企业竞争能提高效率，减轻对中央和地方政府的财政压力，提高自主创新和引进吸收新技术的能力。刘积斌于1999年7月解释了结构重组的基本依据，每家总公司被划分为两家能力基本相当的集团公司，预计“通过适当竞争，各企业都能提高效率和转变管理机制。”

　　各集团公司之间形成的真正竞争的范围尚不得而知。一些军工部门已出现了武器系统、重要予系统和零部件制造方面的有限竞争，而另一些部门分立的集团公司由于产品类型差异较大，因此几乎不存在直接竞争。中国的一些文章指出，国防工业近期改革的真正目的不在于推动产品竞争，而是促进“系统结构”和“运行机制”方面的竞争。这显然允许企业探索不同的结构和管理方式并相互借鉴。这可能是一种提高政府部门效率的改革方式，而不是促使军上集团公司在自由市场中进行真止竞争的努力。这再次表明，国防工业在某种程度上仍被视为政府机构而不是真正独立的经济实体。

　　另一个日标是组建集团公司，这是政府改革国有企业(包括军工企业)所有制结构的举措之·，它也是住企业内部建立股份制并推行政企分开、分散风险及提高赢利能力的努力之 。隶属于大型集团公司的许多主要企业拥有大量股东，这些股东对企业的某些活动并不拥有控制权。这种所有制改革是促进企业活动市场化的最新举措之一。

　　除了上述最基本的结构改革之外，政府还实施了其他改进军工企业经营机制的措施。首先，军工企业开始使用非政府资金从事军品制造。例如，成都飞机公司正使用自有及巴基斯坦提供的资金研制枭龙FC一1／超一7轻型战斗机，目前正处于最后研制阶段，并于最近进行了首次试飞，但目前尚不清楚解放军空军是否会采购该机。FC—1将主要提供给巴基斯坦及其他第三世界国家，但解放军空军也可能采购一些。虽然FC-1并不能代表中国航空工业取得的重大技术跨越，但其项目资金机制却具有创新性。其他军工企业，如正在研制高性能教练机的贵州飞机公司，也开始对未来武器的设计采取市场化运作方式，这主要是在无法确保解放军采购的情况下，寻找为新型武器研制提供支援的投资者的努力。

　　其次，一些军工企业已使所属企业在上海和深圳证券交易所上市。这些上市公司为母公司提供了另一条资金来源渠道。中国上市公司的透明度要求极低，而军上企业对此问题非常关注。迄今为止，有40多家军工企业在上海和深圳上市。虽然其中一些企业已完全转为生产民品(从根源上看它们仍属于军工企业)，但另一些企业在制造民品的同时也在继续参与军事项目。

　　军工企业的第三个变化是逐步扩大与地方高校和科研机构的合作，并以此提高发展新型军用技术的教育训练水平。国防上业与国家教育机构的合作项目数量有了可观的增长，总装和国防科工委已在国内各地与高校合作，并以此提高解放军参与技术训练的水平。这种政府一行业一高校合作在信息技术领域表现最为明显，在其他国防科研和生产部门也在迅速发展。 第四，近年来出现了一些程度有限的军上企业改革，但相比该行业目前仍普遍存在的缺乏效率和人员过剩现象，还需实施更大规模改革。例如，一些造船和“兵工”集团公司已将下属大型企业的所有权转交相关省政府，这种趋势在造船工业尤为明显，目前中国船舶工业集团公司(CSSC)和中国船舶重工集团公司(CSIC)仅控制约60家造船厂，其余船厂则属于各省和地方政府。另一项改革内容是削减人员和压缩规模。据一份报告称，兵工行业2001年解雇了61000名工人，次年又有有100家企业宣告破产或被合并。

　　第五项改革是推进不同省份军工企业的武器装备研发和制造合作。过去，国防工业部门(尤其是航空工业)在很大程度上依赖于单一供应者，导致缺乏效率、冗员过多和相互封锁。总装和国防科工委通过推进不同省份军工企业和研究机构进行更高程度的合作及信息共享，试图解决上述问题。虽然日前尚无法了解此项改革在克服国防工业根深蒂固的地方保护上义方面取得了多人成效，但它表明政府已认识到问题并采取改进措施。

　　第六项改革是改革军代表(MRO)体制。解放军在城市和企事业单位派驻军代表，以确保军品质量及合同履行。军代表体制多年来一直受到各种问题的困扰且成效较低，人员小足且工作任务繁重，许多军代表缺乏有效监督合同履行和保证产品质量的技术经验，由于人员变动率较高，更加剧了问题的严重性。

　　由于许多军工企业不重视产品质量和可靠性且经常延误交货时间，因此军代表体制的上述薄弱环节非常突出。政府近年来已实施了彻底改革军代表体制的措施，以此提高合同履行和质量控制水平。国务院和国防科工委制定和发布了一系列旨在提高军品质量的

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