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　　美国兰德公司论中国的国防工业及其对中国军事现代化的影响

　　最近五年来与过去几十年相比，中国的国防工业的生产率大大提高。90年代末实行的 国防工业改革与以前年代所实行的不同，其规模相当大。对中国国防工业的产出产生了积极的影响。国防工业生产方面普遍的效率低下和缺乏创新的日子一去不复返了。中国的国防工业公司已经改善了研发方法、生产工艺，从而提高了产品质量。虽然这些改进是逐步和渐进的，但只要中国经济继续增长，它们今后可望继续积累。中国的国防工业生产范围广泛的各种越来越先进的武器。这些武器在短期里影响到台湾湾问题上可能会爆发的冲突，以及中国在亚洲的长期军事势力。

　　中国的国防工业由11家企业组成。它们历来都以一种或者另外一种形式参与军需的生产。这些公司所涵盖的工业领域包括核工业、航空航天、造船、军械和电子。

　　从80年代初以来，中国的国防工业公司从专门从事军工生产转变为生产民用产品，以供应国内和国际市场。这是邓小平的经济改革计划的重要部分。这项计划试图减轻国防工业对国家支持的严重依赖。目前对这11家大型国防工业公司当中的每一家民品生产数量的估计从65%到90%不等，具体情况取决于具体的公司。因此，尽管这些企业被政府看作国防工业公司，但是它们主要参与民用产品和服务的生产，因而与中国庞大的民品经济有着千丝万缕的联系。此外，越来越多的公司并不属于这11家国防工业集团。中国的国防工业公司和民用品公司之间的界限越来越模糊。因此，对中国国防工业基础绩效的分析被复杂化了。

　　在过去20年里，传统的看法是，中国的国防工业支离破碎，日趋衰败，无法满足急需现代化的军队的需要。在这一时期的很长时间里，这一评估都是正确的。中国的国防工业在其体系的所有层次上表现出了种种弱点，这些层次从政府采购到工厂生产都有。在政府采购层次上，有关哪家公司将会生产一种特定产品的决策是通过行政手段或者政府各部之间的讨价还价作出的，而不是通过根据各个制造厂家之间能力的比较的竞争性投标来完成。其结果是，国防用品生产厂家没有经济上的兴趣想要提高武器系统的质量，或制造和设计这些系统的效率。在这种制度下，制造优质产品的能力与所获得的订单和所产生的利润之间的关系是微乎其微的。

　　除了创新缺乏经济激励因素之外，中国由苏联设计的产业组织方法也阻碍了创新的供应。在苏联模式下，研发机构在组织上与实际生产厂家是相分离的。这种特征在80年代和90年代的中国国防工业中司空见惯，尽管并不是普遍的。此外，等级森严的组织结构还阻碍了对于技术进步至关重要的知识的水平流动。由于在中国，人们对国防用品生产相关的事情极端的守口如瓶，所以这个知识流动问题毫无疑问地更加严重了。

　　中国政府在80年代和90年代绝大部分时间里为克服这些弱点所作出的努力基本上是无效的。北京主要依靠两项战略：军转民和机构的重组。这两项战略，尤其是其实施不力，未能使中国军用品生产公司的经营得到改革，以使之更加富于创新性和效率更高。军转民对大多数中国公司来说是一个基本上陷入困境的过程。这些公司发现，很难把它们的生产基础设施改造成用于生产民用商品的。军品企业在吸引能够提供新的阻碍。由于技术吸收能力、项目管理和劳动力的技能方面的弱点，这些问题进一步恶化。其结果是，军品公司所生产的许多民用品质量差，毫无竞争力，因而盈利也很少。

　　90年代末，情况开始改变。政府开始增加在武器采购方面的拨款。从1990年到2002年，用于采购武器的官方防务预算拨款从50亿元人民币增加到573亿元。这些增加是官方的国防预算增长率的两倍。此外，在这一期间，预算中用于武器采购的份额从16.3%增加到33.8%。根据中国官方的预算数字，1997年到2002年期间，用于装备的拨款增加了124%，超过了官方公布的国防预算中的其它两个类别。

　　除了增加武器采购拨款外，政府最终所实行的改革表明，它认识到了中国国防工业体系问题的深度和以往的做法所遭到的失败。从1998年春的第九届全国人大会议期间开始，中国领导层实施了一系列新政策，以在政府一级上改革国防采购系统的运作，其次还在企业经营一级上改造国防工业的结构。这些政策所开创的管理中国国防工业方面的制度性改革的方式，在范围和深度两方面都超过了以往的努力。这些改革还开始对国防工业的激励结构产生重要的影响。

　　1998年3月，政府撤销了受到军方影响的国防科学技术与工业委员会，用一个同名的、完全文职的、但处于国务院控制之下的委员会取代了它。第二项重大的组织改革是1998年4月创建了人民解放军的一个新的总部，称为“总装备部”。它承担了旧的国防科工委的军事采购责任，外加总参和总后的角色和使命。总装备部的责任包括人民解放军武器系统的生命周期管理(从研发到退役)，以及管理中国的武器试验、评估和训练基地。

　　国防科工委的“军转民”和总装备部创建的重要意义是双重的。第一，这些政策上的变化使中国的军事采购系统集中化了。以前，人民解放军的采购职责是在众多军事与非军事组织之间划分的。其中每个都具有独特的和相互矛盾的利益。例如，国防科工委从前在这一过程中的主导影响造就了种种效率低下的现象。第二，1998年的改革把制造厂家与采购机构相分离。这一组织上的变化使采购制度进一步合理化，其目的是减少利益冲突和腐败。总装备部代表人民解放军的利益，而国防科工委作为一个文职机构，现在主要负责产业规划和军品公司的行政事务。

　　除了这些重大的组织改革外，政府还实行了旨在精简武器采购过程的政策。2002年10月，江泽民签署了一项命令，颁布和实施了有关军事装备采购的一系列新的规章(《中国人民解放军装备采购条例》)。这些新法规还旨在实现武器采购过程的标准化、统一与合法化，以及为了加速建立一个有关人民解放军承包工作的竞争性招标制度。这个问题曾经在1998年总装备部成立时讨论。然而，它们在采购系统中的实际实施的程度不清楚。

　　除了政府运作一级上有关采购的改革外，北京还于1998年实行了影响深远的政策，以改变政府和军品企业之间的关系，目的在于加强对效率和创新的激励措施。中央政府的主要目的是把政府与企业经营相分离，使企业承受竞争压力，从而更加面向市场，加强预算约束措施，以减轻企业对国家补贴的依赖，以及减轻与工作单位制度相关的典型的社会负担。

　　初步的迹象表明，这些政策是有效的。在一些军品部门(譬如航空航天和造船)，围绕着整个系统、关键子系统或零部件的有限竞争已经出现或者加剧。（这是该公司政治学研究员埃文·梅代罗斯博士2004年年2月在美中经济与安全问题审议委员会上所作的证词）未完待续

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