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　　编者按：本文从探讨美国智囊机构的演变着手，简要叙述智囊机构影响外交决策的种种策略并前瞻它们未来的发展。人们从文章中可以看到，智囊机构为什么已经成为美国政治环境中的一个有机部份，为什么国会、行政部门和其他联邦机构的决策人经常向智囊机构征 询政策意见，希望此文能给读者一些参考。

　　早在2001年9月11日的悲剧发生之后，美国电视网的主管和记者们就在仓促间不断寻找，寻找能够回答以下两个关键性问题的政策专家：为什么美国经济实力和军事实力最重要的标志──世界贸易中心和五角大楼──遭到攻击？谁对组织和协调这些恐怖活动负有根本责任？　

　　为了向数百万观众提供关于这些问题和其他问题的答案，新闻记者翻找各自的通讯录，向几十个美国智囊机构的政策专家求助。他们的努力是卓有成效的。的确，即使在人们尚未摆脱震惊，只是刚刚看清所发生的一切的时候，就有一些主要的外交和国防政策智囊机构的专家，开始在美国主要电视网的节目中提出他们的分析和见解。在后来的几个星期乃至几个月里，在媒体上露面的智囊机构学者仍然源源不断。

　　智囊机构现今已越来越积极地介入到决策过程中来，对于参加类似“9·11”事件这样铺天盖地的时政报道来说，已经不足为奇。由于智囊机构的职能就是提出、修正，并不断地向决策者和公众推销各种主张和建议，因此，他们不可能放弃对美国历史上最悲惨的事件之一发表评论的机会。当然了，利用媒体只是智囊机构用来影响公众舆论和公共政策的多种策略之一。

　　☆ 光荣的过去：美国智囊机构的发展简史

　　研究美国智囊机构发展历史的学者一般认为，较为松散的美国政治体制，加上政党间不太严格的规范以及来自慈善基金会的大笔资金，是智囊机构在过去25年中大量涌现的主要原因。但是令人遗憾的是，人们对于美国第一个智囊机构创立于何时、或者智囊机构具有哪些特征莫衷一是。现今的研究人士已不再力求给智囊机构定义，因为智囊机构繁多的种类使这种做法事倍功半，研究人士更多地致力于确定出智囊机构的主要发展潮流或阶段。

　　“智囊机构”一词最初在英文里的意思是“思想库”，指的是第二次世界大战期间，美国为国防科学家和军事参谋所提供的，一种能够让他们在一起讨论战略问题的安全的房间或环境。但是后来它的内涵在很大程度上被延伸，用来描述美国2000多个从事政策分析的组织，以及全球其他大约2500个类似的机构。提到智囊机构，既可能使人想到像兰德公司这样的机构──它是美国最重要的外交和国防政策研究所之一，有1000多名成员和1亿多美元的年度预算；也会让人想起诸如设在华盛顿的政策研究所这样的规模小得多的机构──政策研究所仅有20多名雇员，预算介于100万到200万美元之间。在记述美国智囊机构的历史、特别是那些从事外交政策研究的智囊机构的历史时，人们必须牢记，智囊机构是相互间有着千差万别的一个组织类别。此外，人们还必须看到，虽然智囊机构的目的都是要影响民意、政策取向和决策者的决定，但是，它们施加影响的方式取决于各自的宗旨、资源和侧重点。

　　第一代：政策研究型的智囊机构

　　美国第一批主要的外交智囊机构出现在20世纪初，这主要是因为当时有一批慈善家和知识分子，希望通过创办这样的机构，使学者、政府及民间领袖能够聚集在一起商讨世界大事。在20世纪前十年尤其崭露头角的有三个机构：由匹兹堡钢铁大王安德鲁·卡内基于1910年创立的卡内基国际和平基金会；由前总统赫伯特·胡佛于1919年创立的胡佛战争、革命与和平研究所；由一个每月餐会俱乐部在1921年发展而成的、世界最具声望的外交事务研究所之一的对外关系委员会。除此之外，还有两个后起的智囊机构也逐渐将大部分的精力侧重于广泛的外交政策问题：一个是1916年成立的政府研究所，它在1927年与另外两个研究所合并，在华盛顿组成了著名的布鲁金斯研究所；另一个是1943年成立的美国企业公共政策研究所，简称美国企业研究所，这是一个颇具声望的保守派智囊机构，直至后来才开始侧重于研究广泛的外交政策问题。

　　这些在20世纪前几十年创立的智囊机构具有自己的特点，它们致力于运用专业知识，对一系列的政策问题进行研究。像卡内基基金会和布鲁金斯研究所这样的智囊机构，都把从事高质量的学术研究视为自己的首要使命。用布鲁金斯研究所学者肯特·韦佛的话来说，它们是“没有学生的大学”。这些智囊机构出版书籍、期刊和其他针对不同读者的材料，在创建初期，机构里的学者偶尔也为决策者提供咨询，但是他们的主要目标并非直接影响决策，而是帮助决策人和公众了解、理解不同的外交决策方案所带来的潜在后果。这些以政策研究为目标的智囊机构愿意置身于政治之外的另一个重要原因，在于他们致力维护自己的学术和机构独立，这与当代的许多智囊机构恰恰相反。

　　第二代：政府合同型的智囊机构

　　第二次世界大战之后，美国决策者更加迫切地需要得到独立的外交政策意见分析。由于美国在冷战争霸的过程中扮演着重要的角色，因此，华盛顿的决策者需要智囊机构提供自己的见解和专长，从而有助于制定连贯而妥善的国家安全政策。到了1948年，决策者已经清楚地知道应该到哪里寻求帮助，1948年5月成立的兰德公司就是在这环境下应运而生。

　　兰德公司不仅填补了社会上政策研究机构在数量上的不足，而且还开启了新一代的智囊机构──政府合同机构，这类政策研究机构由政府部门和机构提供主要资金来源，将解决决策者所关注的具体问题作为首要任务。在兰德公司的表率作用下，美国国内又逐渐出现了其他一些政府合同型智囊机构，包括1961年成立的哈德逊研究所和1968年成立的城市研究所等。

　　第三代：“游说推销”型的智囊机构

　　过去30年以来，没有任何类型的智囊机构能够比所谓的游说智囊机构更频繁地在媒体上抛头露面。这些机构将政策研究同咄咄逼人的推销技巧相结合，进而从根本上改变了智囊机构的性质和作用。游说智囊机构与20世纪早期不愿介入政策辩论的智囊机构不同，它们愿意抓住机会，既影响外交政策的方向，也影响外交政策的内容。这类机构主要包括1962年成立的战略和国际研究中心、1973年成立的传统基金会和1977年成立的加图研究所。随着美国智囊界的竞争日趋激烈，大多数智囊机构开始进一步认识到吸引公众和决策者注意的重要性。

　　第四代：“名人”型的智囊机构

　　在外交政策领域出现的最新一类的智囊机构，是在某些时候被冠名以“名人”的智囊机构。这些智囊机构当中，最典型的莫过于位于亚特兰大市的卡特中心和位于华盛顿的尼克松和平与自由中心，这两个由美国前任总统所创立的智囊机构，目的是在外交和国内政策方面留下永久的业绩。这些机构出版内容广泛的刊物，举办不同的研讨会和讲习班，同时从事某些政策方面的研究。

　　☆ 活跃的现在：智囊机构施加政策影响的策略

　　智囊机构的宗旨是提出和推行意见观点，就像民间的企业公司一样，它们投入大量的资源推销自己的产品。但是与企业不同的是，智囊机构用以衡量成功的尺度不是他们的利润率，而是他们影响民意和政策的程度。从这个意义上说，智囊机构如同利益集团或游说团体一样，为了政治权力和名誉声望，与其他的非政府组织展开竞争。尽管智囊机构与其他的利益集团之间有一些明显的区别，但是随着时间的发展，二者之间的不同特征已经越来越模糊。

　　智囊机构在规模、人员和机构资源等方面差异很大，但都是在某种程度上依靠官方和民间渠道，对政策施加影响。在美国大约2000个智囊机构中，有将近25%被认为是独立或自立的，其他绝大多数的智囊机构则附属于大学院系。

　　智囊机构采用许多公开的手段，向决策者和公众传递它们的观点和策略。其中包括：举行各种讨论外交政策议题的公开会议和研讨会；鼓励机构中的学者到大学等团体举办讲座；为立法委员会提供证词；加强在印刷媒体和电子媒体上的知名度；传播自己的研究成果；在因特网上建立网站等。　

　　智囊机构的专家也力求通过一些非公开的方式介入外交决策，比如：接受内阁级、内阁级以下、或其他的联邦政府职务(在结束政府供职后，许多决策人重新返回或谋职于智囊机构)；在总统大选期间、在政府换届的过渡班子里、以及在总统和国会顾问班子中担任顾问；邀请国防部、国务院、国家安全委员会、中央情报局和其他情报机构参加不公开的讲习班和研讨会；为国会、政府行政部门和联邦其他机构的决策人提供政策简报，以及针对当前外交政策问题的相关研究──这是被称为游说智囊机构的典型的传统基金会的标志。

　　☆ 梦想的未来：美国智囊机构会有影响力吗？

　　直到不久以前，美国的学者和新闻记者们一直认为，智囊机构是一个独特的美国现象，其中华盛顿及其四周的智囊机构尤其具有影响力。然而这两种看法都有待探讨。首先，虽然美国拥有许多世界上一流的智囊机构，但在大多数发达国家和发展中国家里，目前都已出现了数量可观的智囊机构。近几年来，在加拿大、英国、德国、澳大利亚，在东、西欧的大部分地区以及整个亚洲、中东和非洲，智囊机构的作用与过去相比日益明显。由慈善基金会、企业财团以及像世界银行这类国际组织和各种政治组织资助的智囊机构，如今已经是一种全球性的现象。

　　除了数量以外，美国智囊机构的独特之处，还体现在很多智囊机构积极介入决策过程的程度。简单地说，使美国智囊机构有别于世界其他国家智囊机构的，并不是有些智囊机构的财力资源多么雄厚，而是美国智囊机构直接和间接参与决策的能力，以及决策者向它们进行政策咨询的意愿。一些学者据此认为，美国智囊机构具有对公共政策的最大影响力。

　　令人遗憾的是，只有为数不多的学者，仔细研究过智囊机构究竟如何实现对政策的影响，并且很少有学者考虑到衡量评估智囊机构的影响力所必须克服的种种障碍。然而至少有一点是必须认识到的，那就是在决策周期的不同阶段，智囊机构所施加的影响不尽相同。有些智囊机构，如美国企业研究所和传统基金会，善于设计组织政策辩论，例如对类似导弹防御这样的问题辩论；而其他一些智囊机构，如兰德公司等，则更善于通过和决策人一起评估发展新军事技术的费用和效益，来施加自己的影响。

　　鉴于美国和国际社会的智囊机构不断增多，人们往往猜测智囊机构的影响力在不断上升。但是，在下这样的结论之前，学者和新闻记者们同样需要更加注意的是，观察智囊机构如何对具体的政策辩论产生影响，以及在政府不同分支的部门和机构中，决策者是否重视智囊机构的意见。只有这样，才能对智囊机构的作用及其影响做出有根据的描述。

　　智囊机构已经成为美国决策圈中一个引人注目的角色，从很多方面来说也是一个非常重要的角色。然而，它们数量上的激增，更多地只能反映出有关美国文化、社会和政治的方方面面，而不是这些机构在多大程度上影响了决策环境和具体的政策决定。毫无疑问，智囊机构能够为美国的外交和国内政策做出宝贵贡献，过去的历史也证明了这一点。可是无论是现在还是将来，学术界人士所仍然面临的问题是，智囊机构的影响究竟有多大？表现在哪些具体方面？对这些和其他一些问题的答案进行探讨，将加深人们对智囊机构的角色、功能的认识，并对它们在美国外交决策过程中的位置有一个更清楚的认识。

　　美国智囊机构的角色功能和手段

　　五大角色功能：

　　1.决策者政策理念的主要来源

　　智囊机构的主要工作是探求传播知识理念，目的是使决策者接受研究成果，使理念能够落实在具体的政策制订方面。智囊机构还是意见交换和政策网络的促进场所，多数政治家经过和专家的互动，可以参与分享这些专家在政策问题上的观点，进而有利于自己做出决定。

　　2.政府公共政策议题的评论者

　　美国学者希高特和斯通认为，智囊机构在政治生活中最鲜明的特征就是，“试图告知和影响，而非制订政策”。他们最有可能扮演的角色，是对公共议题进行批判的观察者和评论者，而不是政策规划的直接参与者。

　　3.政府开展议案运作的检审者

　　智囊机构的研究人员大部分都是以“局外人”来参与政治。一旦政府的政策议案开始运作，智囊机构就对这些议案进行评估，审视其是否在卓有成效地进行工作，并提出相关的建议。许多这类研究是政府机关与智囊机构签订，由智囊机构进行评估研究。

　　4.甄选高级官员与专家的人才库

　　有效综合政府机关外围的人力资源，通过实习或是伙伴关系等方式，帮助培养新兴的政策制订者。既是“从政府部门出来”的人的暂栖之地，也是他们下次卷土重来的中转站。

　　5.新闻媒体资料引述的权威来源

　　智囊机构在电子和平面媒体上扮演公共政策和重大事件发生时的解释角色，不像普通媒体那样只注重片段的意见，而是提供专业观点和全面诠释，帮助人们深入了解公共议题。

　　九大手段：

　　1.总统竞选活动中的政策理念策划

　　总统竞选期间，智囊机构对于规划候选人的政策理念，做出了重要贡献。在美国历届总统选举期间，都有候选人公开委托智囊机构对内政、外交政策的施政蓝图展开规划。

　　2.通过研讨会、专题讨论会和政府官员接触

　　智囊机构还依靠公共论坛、讨论会、专题研讨会的方式接近决策制订者，不断地向政府官员介绍正在进行的研究议案，彰显自己的可行性。

　　3.智囊机构和传媒之间的良好互动

　　接近各类媒体可以向智囊机构提供机会，在大范围内传播自身的理念，并且加深潜在支持者的印象。在美国，智囊机构成员经常成为电视广播脱口秀的固定常客。

　　4.满足政策制订者即时性研究的需求

　　智囊机构和纯理论研究的学者不同，他们的首要消费者是政策的制订者。即时性的政策研究往往是智囊机构的主要任务，作为其成功影响政策的象征。

　　5.接受政府内阁或行政机关的职位

　　智囊机构始终相信“人即是政策”，他们会监控行政职位的空缺，并促成与其政治意识形态相仿的人来出任。通过在“合法的名单”中找出自己的拥护者。

　　6.参与总统就职前“过渡时期”的筹备团队

　　总统选举期间，智囊机构总是设法参加过渡时期的筹备团队。因为每一个新总统任期，尤其是换党执政之际，总会有许多的政策需要规划和推动。

　　7.设立联络办公室和国会保持联络

　　通过设立联络办公室，可以让智囊机构与政策制订者之间建立密切的关系，也可向决策者及时提供有关国内和外交各主要议题的现状分析，以作为政策制订的资料来源。

　　8.为卸任的政策制订者提供智囊机构的内部职位

　　智囊机构是政治家卸任后再充电的场所和良好的避风港。这些在智囊机构中任职的退休官员，也可以利用其娴熟的从政经验和广泛的人际关系，不断加强智囊机构的声誉和影响力。

　　9.邀请行政机关的官僚从事有任期的工作或担任顾问

　　智囊机构的研究人员并非最后的决策者，他们所传达的大多只是一种政策理念。这就需要智囊机构在现实政治□ 〔美〕唐纳德·埃布尔森 原 著 西安大略大学政治学教授 戎振华 编 译

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