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赵大生:孙子兵法中的法与开发区法制环境建设

http://jczs.sina.com.cn 2004年10月29日 11:08 舰船知识网络版

    声明:本文为中国孙子兵法研究会供《舰船知识网络版》独家稿件。未经许可,请勿转载。


一、孙子兵法中朴素的法制思想  

    孙子兵法是极其宝贵的人类文化思想遗产。兵法十三篇开宗明义提出
五事:“一曰道,二曰天,三曰地,四曰将,五曰法。”并进一步说明:“法者,曲制、官道、主用也。”所谓曲制,是指部队的编制,可引伸为组织机构的编制设计;官道,是指将官的管理原则和制度;主用,是指部队的用度,即粮食、军械、辎重等后勤保障体系。这三者,涉及组织设计、人员管理的原则及制度、物资管理原则与制度,构成了军事作战管理的三要素。  孙子的朴素法制思想,主要体现在几个方面,一是强调“法”的重要性,把组织、人、物的管理归纳在“法”之下,注重制度、法令、纪律;二是强调法令、军队纪律的执行性,他在“七计”中提出:“主孰有道?将孰有能?天地孰得?法令孰行?兵众孰强?士卒孰练?赏罚孰明?”(《孙子兵法·计》)其中有三项是与法令、训练(军事技能与纪律)、赏罚(制度)有关。而孙子怒斩吴姬,更说明他严格执法的思想,他称:“约束不明,申令不信,将之罪也。既已约束,三令五申,卒不却行,士之过也。军法如何?”(《吴越春秋·阖闾内传》)。孙子的朴素的法制思想,从现代管理的角度来看,也是充满智慧的。

二、开发区建设需要完善的法制环境  

    在经济全球化的背景下,我国积极吸引外资,建立了包括经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区等各类开发区,并采取各种措施,积极完善投资环境。  开发区投资环境可以分为硬环境和软环境,硬环境主要指区位和基础设施等实体条件。而软环境则包括体制、法制、政策、法令、行政效率、社会文化、人力资源等诸多因素,由此可进一步将软环境细分为社会文化环境、经济环境、政治法律环境等要素环境。硬环境可以通过投资来建设和改善,但体制、法规是东道国主权范围内的事,是政府应当提供的制度性公共产品,不是靠财力所能解决的。  《财富》中文版杂志最近组织进行的“外国投资者看法调查”显示,在评价中国的投资总体环境时,最满意的因素依次为基础设施、劳动力成本、生活质量和总体经营成本;不满意的因素包括法规制度的透明度和连续性、贪污腐败、环境质量等。美国商会也作过类似调查,1998年底发表的《美国企业在中国》白皮书列举美资企业在中国遇到的主要问题是:法规缺乏透明度、执法不一致、行政干预、对业务范围的限制、员工招聘和培训方面的困难。这说明在长期、传统的计划经济体制下形成的法制观念淡薄与现代市场经济要求存在较大差距。  

    联系开发区实际,目前在法制环境方面存在的主要问题及应当采取的措施可归纳如下:  1.“法”:总体法制环境尚待完善  尽管孙子在2500年前就已把“法”放在重要位置,各地开发区的现状仍然是“政策治区”色彩较浓,特别在招商时较多靠“红头文件”、“领导表态”来运作,形成了一种具有“中国特色“的招商引资机制,有的自定政策,随意口头承诺。2000年7月3日《人民日报》文章说,西部某地为招商提出的优惠政策是:凡来区开发,土地70年内一律无偿使用;另一个地区则更优惠,不仅100年无偿使用土地,30年内所得税、固定资产投资方向调节税一律全免。其实对于一个真正想干事业的客商来说,更需要的是一个公平、公正的市场竞争环境。这种做法的结果往往是,因人事更替而当时的承诺无法兑现;产生被外商抱怨为“关门打狗”的“乱收费”现象;因政策多变造成外资的短期行为、或者构成战略性投资进入的障碍等问题。开发区应当真正做到“依法治区”。政策和红头文件、负责人的表态等等具有极大的随机性、随意性,而法律、法规具有相对的规范性、稳定性。要制定符合国情和开发区自身实际、能协调区内各方面利益关系、反映社会经济规律的法律、法规和管理规章。在开发区这一应当率先与国际接轨、较多直接同外商打交道的区域形成严明清正的法制环境。  

    2.“曲制”:开发区管理机构的组织与制度设计问题  《孙子兵法》中提出的“曲制”,将组织结构设计放在首位,它决定部队的效率、指挥系统的合理性、信息传递的速度。开发区组织机构设计和管理体制面临的主要问题,一是组织机构有复旧趋向。不少开发区的组织设计一开始还注重“精简、高效”原则。但时间一长,又渐至庞大、臃肿,因人设岗、因岗设事,传统体制复归。二是行政管理机构“重管制、轻服务”的现象依然存在。尽管各地开发区几年来都不断在强调服务,但各级有权部门要真正确立成熟市场经济下为“纳税人”服务的意识,并非易事。三是行政机构的公共管理思想淡薄;职能缺位和越位现象并存,该做的不得要领,不该管的管得过多。诸如公共产品的提供、信息发布、中介服务等管理部门应承担的职责很不到位,而在应当实行市场化、通过竞争发展的领域,不适当的行政干预依然存在。  

    3.“官道”:人力资源管理原则和制度方面的问题  官道,是指将官的管理原则和制度,用现代语言来诠释,就是人力资源开发管理原则与用人制度。新经济的对我国开发区的人力资源提出了更高更新的要求。从开发区的公务员队伍来看,一部分富有处理问题经验者,往往语言交流有障碍,计算机能力不强,文化、价值观方面存在的差异导致与外方沟通不便;而出校门不久者则处理问题欠老到;中方管理人员对跨国公司运作体系、世界经济发展趋势等缺乏深入了解和理解,处理大型投资项目也往往力不从心。  作为一种因应措施,开发区应当以更开放的姿态吸引人才,创造吸引人才的创业环境、制度环境和生活坏境。同时加强教育投资,促进现有人才素质的提高和观念更新。加快开发区一线部门人员结构的调整,造就一批懂经济和国际惯例,能与外商进行直接语言沟通、有敬业精神的外向型干部,加大外资、特别是跨国公司进入的人力资本储备。  

   三、苏州工业园区在法制环境建设方面的初步实践  

    中新苏州工业园区六年来开发建设取得了重大进展,已经成为我国发展速度较快、最具特色的开发区之一。截止2000年9月底,园区累计实现合同外资75亿美元,实际利用外资75亿美元。190家外资企业进入中新合作区,其中包括36家名列世界500强的著名跨国公司。苏州工业园区吸引外资的若干指标如年均引资额、项目平均投资额、投资密度等都名列全国开发区的前列。  苏州工业园区招商引资取得显著成绩的原因之一是借鉴新加坡成功经验,在建设高标准的基础设施的同时,注重制度创新,着力创建良好的法制环境。  

    1、管理体制的创新  ●采用政企分开的开发与管理体制  苏州工业园区借鉴新加坡经验,按照国际惯例采用政企分开的开发与管理体制。开发主体是由中国财团和新加坡财团合资组建的开发公司,负责园区基础设施开发与招商;管理主体是园区管委会,在辖区内统一行使行政管理职能。这一新的体制,使开发主体可按照市场经济规律自主决策,自主经营,同时由于它承担招商的重要职能,可以直接听到投资者的要求与呼声,并代表投资商向管理主体反映.这种体制虽然增加了协调工作量,但就开发区的管理而言显然是利大于弊。这种相互制约的机制,大大促进了管委会的公共服务意识、效率和水准,管委会从一开始就明确自己的目标主要是按照市场经济的要求,保证国家法律法规的有效执行,维护经济和社会公共秩序,为投资商和居民提供优质高效的公共服务。  ●按照精简、统一、效能的原则,建立“小”政府机构  管委会根据精简、统一、效能和“小政府、大社会”的原则,通过职能综合归并,最大限度精简,只设立7个局和1个借鉴新加坡经验办公室,承担中新合作区、五个镇一个场共17万人口的党政司法管理职能。向上,要与市一级党政司法机构88个部门对口;对外,要同新加坡20多个政府机构接轨。在机构设置方面坚持因事设岗、因岗选人,并实行一专多能,交叉兼职,保证管委会人员编制严格控制在120人以内,这只相当于同类管辖范围的党政机关的三分之一。  ●通过制度来规范、约束公务员行为  为保证政府的高效、廉洁,管委会建立了严格、健全的规章制度,在人事、财务、基建到政府采购等领域规范了行政和个人行为。在财务管理方面,管委会实行收支两条线的财务制度,各局(办)均无独立财权;实行公平透明,集住房、医疗、养老、待业四位一体的公积金制度;根据国家公务员制度的基本原则,从进、管、奖、惩、出等每个环节引入竞争性人力资源概念;强化政府及公务人员的服务观念,淡化“政府有权,是管理者”的思维模式;大幅度减少政府部门管钱、管物职能,增强社会监督机制。苏州工业园区所有基础设施项目都按国际惯例实行招投标制度。由于制度的硬约束,加上对公务员的不断教育,提高觉悟和自律,园区开发六年来,基础设施投资近50亿人民币,征地1130公顷(约1.7万亩),引进投资合同总额75亿美元,尚未发现过一起管委会公务员行受贿案件。园区管委会精简、高效、廉洁的形象,受到了普遍好评。  

    2、加强法制意识,坚持依法治园  苏州工业园区开发建设伊始,就强调依法治园。  园区注重按照国际惯例,提高行政运作的规范性、政策的透明度和执行的公平性。园区所有的政策规定都公开、及时、主动地告诉客商;强调规范、全面、连贯;在执行过程中坚持公正、公平。园区全面实行了社会承诺制,向园区的企业和社会公布各部门机构的职责、工作内容、标准、违诺处罚及投诉监督机制。由于有严格的规章制度,园区从未接到过对乱收费的投诉。  

    苏州工业园区通过借鉴新加坡的经验,结合中国国情和园区实际,已编制了45项管理办法,其中40项分别由省、市政府和园区管委会批准实施。这些管理办法大部份吸收了新加坡经验中的有益成份,在编制的指导思想及具体操作内容上均有所创新或超前。园区的法制环境受到投资商的普遍好评。

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