罗山

　　8月2日，美国总统布什宣布将设立统领全美15个情报部门的国家情报局长，这将是自1947年成立中央情报局以来美国情报机构最大规模的变革。然而，当我们逐层揭开国家情报局长看似“位高权重”的面纱后，将会发现这位即将横空出世的情报“沙皇”，注定只是一个仅具象征意义的权力符号。

　　排除于内阁之外，将使新局长难成决策核心人物。根据“9·11”调查委员会的建议，新设的国家情报局长应是内阁级官员。但布什却明确表示该局长将不隶属于白宫，也不作为总统内阁成员。根据美国政府的决策体制，在重大国家安全问题上做出最终决策的是“主要阁员会议”，这一“会议”仅包括国防部长、国务卿、中央情报局长、副总统以及总统国家安全事务助理等极少数政府重要阁员在内。因此，难以想像身为“主要阁员会议”成员的中央情报局长会在国家情报局长麾下“听令”。

　　缺乏人事财政主导权，又将使新局长权力有限。美国中央情报局、国家安全局、国防情报局等重要情报机构的雇员数以万计，各情报机构具有相当大的独立性。新设立的国家情报局长必然会引起各情报机构对权力划分的分歧和争端。由于隶属于国防部的情报机构的情报预算占到全部预算的80%，国防部长拉姆斯菲尔德对设立国家情报局长强烈反对，并称“多途径的情报机构更有利于产生新的观念，依赖高度集中的情报来源将是一个错误”。面临政府内部高官的强烈反对，在新设情报局长时，布什只是含糊其辞地以“与有关情报机构协调”带过。这意味着，新的情报局长将是一位有名无实的虚职。

　　职权重复与机构重叠，更将使新局长“难履其职”。情报局长作为总统主要情报顾问，负责监督和协调美国情报机构在国内外的活动，并将在新成立的全国性反恐中心发挥关键作用。但布什新设立的职位与机构在相当大程度上与现有的国家情报委员会主席以及国土安全部职权重复、机构重叠。作为国家情报委员会主席的中央情报局长的主要职责就是协调美国政府各主要情报机构的活动，中情局代局长麦克劳克林就表示，设立情报局长的建议并不适合美国。而成立于去年的国土安全部的四项职责之一是汇总和分析来自联邦调查局和中央情报局的情报，这也与即将成立的全国反恐中心的职责重复。在既有体制已经正常运转的情况下，新设的职位和机构难免会与之发生冲突并大大减低效能。

　　尽管布什“高效”地决定设立国家情报局长一职，但也明白其对于整个情报机构效能的提高以及当前反恐事业的帮助非常有限。正是由于对此“心知肚明”，布什在决定设立国家情报局长职务后，丝毫不急于安排人选。显然，设立国家情报局长只是给布什竞选连任增色的“皇帝新衣”。

　　罗山(北京学者)